Baltrukevičius: Kaip išspręsti merų rinkimų rebusą?

MATAS BALTRUKEVIČIUS, VILNIAUS POLITIKOS ANALIZĖS INSTITUTO ASOCIJUOTASIS ANALITIKAS
18/05/2021
Nuo 2015 m. merus Lietuvoje renkame tiesiogiai. Balandžio 19 dieną Konstitucinis Teismas (KT) išaiškino, kad dabar galiojanti tvarka prieštarauja Konstitucijai. Balandžio pradžioje darbą pradėjusi rinkimų sistemos peržiūros darbo grupė žinojo, kad realu tikėtis tokio KT sprendimo. Po Tėvynės sąjungos (TS-LKD) išplatinto pranešimo spaudai tapo aišku, kad veikiausiai be uždavinio konstituciškai įtvirtinti merų rinkimus, daugiau jokių didelių permainų nebus – atsitraukta nuo idėjos reformuoti Seimo rinkimų sistemą.
Nors visos partijos sutaria, kad merai ir toliau turėtų būti renkami tiesiogiai, diskusijų kyla dėl to, kaip apibrėžti mero funkcijas. Kompromisų paieškos vargu ar bus lengvos, bet visuomenės lūkestis aiškus. Lietuvos savivaldybių asociacijos užsakyta „Vilmorus“ apklausa rodo, kad 83% respondentų nori merus rinkti tiesiogiai. Eurobarometro duomenys rodo, kad pasitikėjimas vietos valdžia nuo 2014 m. (reformos metai) iki 2020 m. išaugo nuo 42 iki 59%.
Surinkti 94 balsus, reikalingus Konstitucijos keitimui, nebūtų lengva užduotis. Todėl buvęs KT teisėjas prof. Egidijus Šileikis pasiūlė idėją, kad pagrindiniame šalies įstatyme galėtų būti nurodytos renkamos „įstatymo nustatytos savivaldybės institucijos“, neminint nei savivaldybių tarybų, nei tiesiogiai renkamų merų. Tai leistų konkretų sprendimą dėl tiesioginių merų rinkimų vėliau priimti įstatymu be poreikio surinkti konstitucinę daugumą.
Kai 2014 m. birželį, likus vos 9 mėnesiams iki savivaldybių tarybų rinkimų įstatymu buvo įteisinti tiesioginiai merų rinkimai, susidarė įspūdis, kad Seimas labai skuba. Idėjų juos įvesti keičiant Konstituciją buvo gerokai anksčiau, bet Seime pritrūkdavo paramos nesutarus dėl tiesiogiai išrinkto mero vaidmens. Tąkart tiesiogiai renkamo mero įgaliojimai šiek tiek praplėsti administracijos direktoriaus ir tarybos sąskaita – suteikta teisė skirti į pareigas savivaldybės biudžetinių įstaigų vadovus, priimti sprendimus dėl žemės paskirties keitimo, skelbti gyventojų apklausas, skirstyti savivaldybę į seniūnaitijas.
Iki tiesioginių merų rinkimų Lietuvoje galiojęs modelis priminė klasikinį „tarybos-vadybininko“ (council-manager) modelį, pagal kurį taryba paskiria plačių įgaliojimų vadybininką (Lietuvos atveju – savivaldybės administracijos direktorių). Tokiose sistemose vadybininkas paprastai teikia tarybai biudžeto projektą, skiria kitus vykdomosios valdžios pareigūnus (kartais tam netgi nereikia tarybos pritarimo) ir prisiima pilną atsakomybę už vykdomąją valdžią. Mero vaidmuo tokiose sistemose nėra didelis – jis turi reprezentacinę rolę ir paprastai (ypač Europoje) pirmininkauja tarybai). Nepaisant siaurų įgaliojimų, JAV šiame modelyje merai vis tiek paprastai renkami tiesiogiai, Europoje – dažniau balsuoja tarybos. Paprastai tokia sistema pasirenkama ten, kur savivaldybės mažos.
Lietuvos patirtis iki savivaldos reformos rodo, kad tokios sistemos veikimas labai priklausė nuo to, kokį politinį svorį turi meras. Kartais merai kai kuriose savivaldybėse keisdavosi keletą kartų per kadenciją ir jų įtaką ribodavo trapios sunkiai suformuotos daugumos. Kai kurie merai buvo galingi ir be tiesioginio rinkėjų mandato, jeigu turėdavo tvirtą daugumą taryboje. Kito – mero-tarybos (mayor-council) sistemos pagrindinis bruožas yra tai, kad jame meras yra suvokiamas kaip vykdomosios valdžios pareigūnas. Ši sistema turi du modelius – stipraus mero ir silpno mero.
Stipraus mero modelyje tiesiogiai išrinktas miesto vadovas tarybai pateikia biudžetą, skiria svarbiausius vykdomosios valdžios pareigūnus, paprastai turi teisę vetuoti tarybos sprendimus, atlieka visas reprezentacines funkcijas ir yra pagrindinis vykdomosios valdžios pareigūnas, bet ne tarybos narys. Silpno mero modelis yra vidurio kelias tarp dviejų anksčiau paminėtų. Jame svarbiausius vykdomosios valdžios pareigūnus skiria taryba, kuri formuoja ir miesto biudžeto projektą. Meras neturi veto teisės tarybos priimamiems sprendimams arba ji labai ribota. Tačiau jam paliktos reprezentacinės funkcijos, kai kuriuose JAV miestuose išrinktas meru jis automatiškai gali tapti ir tarybos nariu ar pirmininku. Visgi, vykdomąją valdžią meras turi dalintis su taryba skiriamais vykdomosios valdžios organais.
Šie trys modeliai pirmiausiai būdingi JAV politinei tradicijai, tačiau sutinkami ir daugelyje kitų pasaulio valstybių. Europoje populiarus (naudoja 12 ES šalių) ir ketvirtasis, kuriame meras yra vykdomosios valdžios galva, tačiau ir pirmininkauja tarybos posėdžiams.
Taigi, pirmame aptartame modelyje pirmuoju smuiku griežia tarybos paskirtas vadybininkas, antrame ir ketvirtame – gyventojų arba tarybos išrinktas meras, trečiame – daugiausiai galios sutelkta taryboje. Tačiau tai nėra teoriniai modeliai, kuriuos šalys priima grynuoju pavidalu be jokių pokyčių (į teoriją šie modeliai atėję iš realios savivaldos praktikų).
Opozicija ir Laisvės partija (LP) pasisako už tai, kad keičiant Konstituciją merų funkcijos išliktų nepakitusios. Šis sprendimas būtų paprasčiausias. Per šešerius metus nuo pirmųjų tiesioginių merų rinkimų galėjome susidaryti neblogą vaizdą, kaip veikia sistema. Bene didžiausias dabartinės sistemos trūkumas – politinės krizės tuomet, kai meras neturi palaikymo taryboje. Tai veda į pato situaciją, nes pašalinti merą sudėtinga (tam reikia ir teisinio pagrindo), tačiau tarybos dauguma gali labai efektyviai kaišioti pagalius į ratus – atleisti vicemerus, administracijos direktorių ir paralyžiuoti veiklą. Lietuviška sistema iš esmės yra hibridas tarp labai skirtingų modelių.
Tėvynės sąjunga (TS-LKD) ir Liberalų sąjūdis (LRLS) siūlo judėti link mero-tarybos modelio. Toks modelis yra sutinkamas devyniose ES šalyse. Keturiose ES šalyse tai veikia kaip parlamento rinkimų kopija. Partijų sąrašų lyderiai yra kandidatai į merus ir pergalės atveju suformavę koaliciją ir patvirtinti tarybos, gauna mandatą eiti pareigas. Tobulo recepto savivaldai nerasime – jeigu toks būtų, nematytume tokios didelės sistemų įvairovės. Kelios ES šalys naudoja ir „tarybos-vadybininko“ modelį ar netgi seka JAV pavyzdžiu ir leidžia nustatyti sistemą atskiriems miestams ar federaciniams vienetams.
Atskiras klausimas yra merų kadencijų ribojimas. Daugumoje demokratijų merų kadencijų skaičius nėra ribojamas, tarp išimčių Europoje galima paminėti Italiją ir Portugaliją. Konstitucinis Teismas savo verdikte rašo, kad apribojimai turi atsirasti. Šis klausimas retai keliamas šalyse, kuriose merą renka taryba. Kadencijų ribojimų priešininkai paprastai pasitelkia keletą pagrindinių argumentų. Kadencijų ribojimas gali lemti tai, kad baigiantis paskutinei kadencijai, meras jau yra susikoncentravęs į naujų karjeros galimybių paieškas. Taip pat ribojimai veda į trumpo laikotarpio, o ne strateginį planavimą ar netgi didesnį polinkį pasiduoti neskaidriai verslo subjektų įtakai. Daugelyje Vakarų demokratijų savivaldybės yra smulkesnės negu Lietuvoje. Todėl manoma, kad kadencijų ribojimas reikštų, kad mažesnėse kaimiškose savivaldybėse kartais gali būti sunku pakeisti merą, nebegalintį kandidatuoti.
Kadencijų ribojimas išaugina politinę konkurenciją ir skatina savivaldos politikus vėliau dalyvauti nacionaliniuose rinkimuose, kur jie, turėdami patirtį savivaldoje, gali užtikrinti geresnį regionų atstovavimą. Rečiau imamasi netiesioginio balsų pirkimo kadencijų pabaigoje priimant sprendimus, orientuotis į grupes, kurių parama reikalinga siekiant perrinkimo. Konstitucinės teisės klausimus nagrinėjanti Europos Tarybos Venecijos komisija savo rekomendacijoje nurodė, kad renkamų vietos valdžios pareigūnų kadencijos neturėtų būti ribojamos, jeigu sistema primena parlamentinę (merą renka taryba). Tačiau ribojimai „labiau pateisinami“, jeigu mero pozicija panaši į gyventojų tiesiogiai renkamo prezidento. Susitarti dėl Konstitucijos pataisų lengva nebus. Tad gali prireikti ir prof. E. Šileikio siūlomo kompromiso. Jeigu sprendimo nebus, tada merą rinksime taip, kaip tai darėme iki 2015 m. rinkimų – spręs taryba. Bet tai nėra neįprasta praktika – pusėje ES šalių merai nėra renkami tiesiogiai.
Straipsnį taip pat galite rasti: 15min.lt